보도자료		https://kihasa.re.kr
보도내용	□ 연구보고서(일반) 2020-15 지역 인구 변화에 따른 정책 과제와 대응 방안
배포일시	2021년 6월 14일
보도일시	즉시

인구 감소 시대의 지역 격차 완화 위해

「기능 권역」구성 필요

- 지역 인구 변화와 맞물려 사회경제적 양극화, 지역 인구 규모 및 구조의 양극화 점차 심화 예상

- 지방의 자원을 효율적으로 사용할 수 있도록 정책단위로 「기능 권역」구성해야

※ 기능권역: 인구 변화에 따른 지역 갈등, 지역 소멸 위기 완화를 위해 ‘기능도시공간’을 바탕으로 한 지역정책 추진 단위

※ 기능도시공간: 인구밀도가 높은 도시 중심 지역과 인접 지역 간 조화로 구성된 기능적 경제 단위(OECD, 2013)

※ 이 자료는 한국보건사회연구원이 일반 연구과제로 수행한 학술연구결과이며, 국가승인통계가 아님을 밝혀둡니다.

□ 한국보건사회연구원(이하 ‘보사연’)이 [지역 인구 변화에 따른 정책 과제와 대응 방안(연구보고서 2020-15)]을 발간했다. 연구책임자는 인구정책연구실 저출산가족연구센터 장인수 부연구위원이다.

□ 장인수 부연구위원은 “2000년과 2019년의 인구규모 및 노년부양비를 각각 비교하면 지역 간 노년부양비 격차가 더욱 심화된 것으로 나타난다.”면서 “두 시점 간 지역 인구 규모와 노년부양비의 분포 변화는 지역 인구 변화의 양극화를 단면적으로 보여주고 있다.”고 분석했다.

□ 장 부연구위원은 “현재의 지역 인구 변화와 맞물린 기능 권역을 구성하는 것은 지역 불균형 해소와 지역 격차 완화를 위한 지역 정책 단위를 구성하는 데 있어 보다 효과적인 대안이 될 수 있다.”고 말했다.

■ 아래는 연구보고서의 내용에 대한 요약이다.

□ 지역 인구 규모 및 구조의 양극화가 점차 심화될 개연성이 높음.

- 2000년과 2019년 인구 규모, 노년부양비의 지역별 분포 특성은 이를 잘 보여주고 있음.

<그림1> 2000, 2019년 인구 규모와 노년부양비 비교

인구 규모 분포		노년부양비 분포
2000년	2019년	2000년	2019년

주: - 그림 하단의 수치는 log인구(인구 규모에 log를 취한 값)와 노년부양비를 각각 5개 범주로 구분한 사항이 제시되어 있음. 괄호는 각 범주별 해당되는 지역의 수임.

- 예를 들면, 2000년 노년부양비가 15.175~21.209 사이에 있는 지역들은 36개 지역이고, 2019년 노년부양비가 45.621~56.544 사이에 있는 지역들은 32개라는 의미.

- log인구를 2000년, 2019년 동일한 기준으로 범주를 구분한 결과, 4.358 미만인 지역은 2000년 1개에서 2019년 4개로 증가, 5.188 이상 지역은 102개에서 110개로 증가.

- 노년부양비의 경우, 급격한 인구 구조 변화로 인하여 2000년과 2019년을 동일한 기준으로 범주 구분하는 것이 불가능하며, 범주 구분의 절대 수치 자체가 크게 증가하였음을 보여주고 있음.

- 또한 2000년에 비하여 2019년에 지역 간 노년부양비 격차가 더욱 심화된 것으로 나타남.

- 상기 두 시점 간 지역 인구 규모와 노년부양비의 분포 변화는 지역 인구 변화의 양극화를 단면적으로 보여주고 있음.

□ 지역의 인구 변화와 맞물려 사회경제적 여건의 양극화가 심화되는 현재의 여건을 고려할 때, 시, 군, 구 단위의 행정 구역별 지역 정책의 추진 여건은 큰 격차를 보일 가능성이 높음.

- 지역균형발전을 도모하기 위한 정책 추진 체계를 구성함에 있어 지역 규모와 추진 여건의 양극화를 고려할 필요성이 있다는 인식이 내재될 필요.

□ 적절하게 정의된 기능 권역은 인구감소 시대에 지방의 자원을 좀 더 효율적으로 사용할 수 있도록 도와주는 중요한 프레임이 될 수 있음.

□ 현재의 위계적인 지자체 단위로 구성되어 있는 행정구역을 기능 공간으로 재구성하는 정치적, 행정적인 부담에도 불구하고, 지역 인구 변화에 따른 지역 격차의 대응 측면에서 기존 행정구역과는 구별되는 새로운 정책권역과 이를 바탕으로 하는 정책 전달체계의 구축의 필요성에 주목하고자 함.

□ OECD(2013)은 인구밀도가 높은, 소위 도시 중심 지역과 인접 지역 간 조화로 구성된 기능적 경제 단위를 기능 도시 공간(functional urban area)으로 정의하고 있는 바, 보다 구체적으로 통근 흐름으로 측정된 경제 통합이 이러한 기능 도시 공간의 기반이 되고 있음을 제시하고 있음.

<그림2> OECD의 통근구역을 포함한 기능 권역 구성의 예

출처: Dijkstra, L., Poelman, H., & Veneri, P. (2019). The EU-OECD definition of a functional urban area.에서 인출한 자료를 원자료 그대로 제시하고 있음.

□ OECD(2013)에서의 기능 도시 공간(functional urban area) 논의는 서로 다양한 국가 및 도시 간 수월한 비교를 도모하기 위한 방안으로 이해되고 있음.

- 즉, 도시의 기능적, 경제적 범위를 고려하여 새롭게 정의되는 수정된 공간 단위를 통해 국제 비교 분석을 하고자 하는 의도에 기인하고 있는 것으로 이해됨.

□ 본 연구에서는 이러한 기능도시공간이 현재의 인구 변화에 따른 지자체 간 사회경제적 격차 심화에 따라 유발될 수 있는 지역 갈등과 지역 소멸 위기 등 국토 균형발전 및 자립적 지역 경제 성장을 저해하는 특성을 극복, 완화하기 위한 대안 및 새로운 정책 추진 단위로서 의미를 가지고 있음에 주목하고 있음.

- 상기 개념을 바탕으로 본 연구에서는 기능 권역으로 칭하고자 함.

- 김현호(2017)에서도 행정구역과 다른 “산업의 전후방 연계, 생태계 등에 따라 구성된 기능적 공간”을 기능 공간으로 정의하고 있음.

□ 인구 변화와 맞물려 점차 심화되고 있는 지역의 사회경제적 격차 양상을 완화하는 측면에서도 기능 권역이 가지는 의의는 다분함.

- 특정 지자체와 인접 지자체 간의 거버넌스 협력에 의한 기능 권역 구성은 국가 불균형 양상을 일정 부분 해소할 수 있는 기반으로 작용할 수 있기 때문임.

- 다만, 이러한 거버넌스 통합은 재정 여건이 유사한 수준의 지자체 간 협력이 아닌, 사회경제적 여건 수준이 높은 지자체와 그렇지 않은 지자체 간 협력의 형태로 추진될 필요가 있음. 보다 실질적인 추진을 위하여 사회경제적 수준이 높은 지역의 경우 이에 대한 중앙정부로부터의 정책적 지원이 요구됨.

- 낙후지역의 경우, 인구 고령화와 인구 감소 등의 제반 인구 변화에 효율적으로 대응할 수 있는 자생적인 정책 추진 여건을 확보할 동기가 부여될 개연성이 존재

□ 특히 일본의 정주자립권 사례와 같이 지역 간 자율적, 자발적인 협력과 연계를 추진하는 행정 체계가 덧붙여진다면(김현호, 2017), 행정구역 단위에서 관측되는 지역 간 사회경제적 격차 심화 및 낙후된 지역의 자립적인 성장 기반 마련의 동기 저하 등의 악순환을 극복할 수 있는 기능 권역으로서의 의미를 갖게 될 것임.

- 이는 현재의 행정체계를 주민의 삶 등에 맞게 실질적으로 변경하고 발전시킬 수 있는 많은 여지를 함축하고 있다는 데 의미가 있음.

- 또한 기능 권역 구성은 현행 행정구역 체계 변화 없이 인접한 지역 간 공공 서비스 세부 부문 간 상호 절충(trade-off) 교류를 통하여 보다 실질적으로 적용할 수 있음.

□ 기능 권역을 보다 구체적으로 설정하기 위해서는, 지역의 인구 저량(stock)의 관점에서 지역 간 인구 유량(flow)으로의 관점의 전환이 필요함.

- 기능 권역의 효과적인 구축을 위해서는 지역 간 인구 이동과 같은 유량(flow) 측면에서의 지속적이고 면밀한 관측이 중요함을 시사함.

- 지역별 다양한 인구 구조 특성으로 지역 간 인구 이동의 특성이 다르게 나타나기 때문에, 유량 관측 기준을 지역의 인구 구조 변화 특성과 맞물려 구축할 필요가 있음.

- 이는 본 연구에서 지속 언급하고 있는 지역 인구 변화를 유발하는 주된 요인으로의 인구 이동의 중요성에 기인하고 있음.

- 이를 위하여, 기능 권역을 구성할 수 있는, 재원 조달 및 행정 추진 능력이 독자적으로 부여된 기본 행정구역 단위에서의 인구 유량 관련 통계가 보다 심도 있게 축적되고, 분석될 필요가 있음.

※ 해당 연구보고서 내용은 한국보건사회연구원 홈페이지(https://www.kihasa.re.kr)에서  [발간자료→연구보고서→‘연구보고서 No.’ 혹은 ‘연구보고서 제목’이나 ‘저자명’ 검색]을 통해 원문 파일을 바로 보거나 내려받을 수 있다.